农工党江阴市委员会
近年来，全国各地特色小镇建设热潮风起云涌，已成为一些地区加快产业转型、推进新型城镇化和乡村振兴的有力抓手。我市城镇建设如何在这一波发展浪潮中脱颖而出？农工党江阴市委就此课题作了深入调查研究，现简要汇报如下：
一、特色小镇的背景
所谓特色小镇，是按照创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，聚焦特色优势产业，集聚人才、资本、技术等高端要素，融合文化、旅游、社区功能的创新创业发展平台，通常并不是行政区划单元上的一个镇。
特色小镇，发源于浙江。2014年，时任浙江省长李强在参观杭州云栖小镇时首次提出“特色小镇”概念，随即浙江省率先推行特色小镇建设。2015年12月，习近平总书记作出重要批示，充分肯定了浙江省“特色小镇”建设，由此在全国掀起了一股建设“特色小镇”的热潮。2016年7月，国家住建部、发改委、财政部联合下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》，要求到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。2016年10月14日，住建部公布了首批127个中国特色小镇，2017年7月27日公布了第二批276个中国特色小镇。江苏省也根据国家部委要求对特色小镇建设进行了相关部署，出台了《关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》，并公布了首批25个省级特色小镇。
二、我市特色小镇建设情况
江阴市委、市政府高度重视特色小镇的规划建设，已对一批产业特色鲜明、山水文化资源丰富，具备培育潜力的地区启动了特色小镇建设。其中已完成规划并启动实质性建设的有：①新桥时裳小镇。入选第二批国家级特色小镇名单和首批江苏省特色小镇创建名单，规划面积约4.14平方公里，总投资预计109亿元，以海澜飞马水城、阳光生态度假区为小镇核心，布局时尚人文、生态创意、教育培养、龙头总部、生活服务五大片区。②徐霞客旅游文化小镇。规划面积约6.6平方公里（实际利用2.8平方公里），梦东方集团作为建设主体，总投约300亿元，着力将小镇打造成集休闲娱乐、运动探险、文化体验、湿地度假、生态旅游等一体的文化旅游产业生态圈。③祝塘石墨烯小镇。以合成云母和石墨烯等特色产业为载体，由祝塘镇政府主导，以友佳珠光云母、泰科纳米新材料等企业为主体，市场化运作，总投资约78亿元，形成特色鲜明的创新创业小镇，现已获批无锡市首批市级特色小镇。
除此之外，目前江阴还有多个镇（街道）已启动特色小镇规划，其中较为典型的有：璜土葡萄小镇。规划面积约15.67平方公里，围绕葡萄特色，打造生态种养、农业体验、休闲观光、商务接待、养生健康、运动娱乐等的乡村休闲综合体。月城中医康养智慧小镇。规划面积约3平方公里，预计投入120亿元，利用月城良好的生态条件、旅游资源以及中医特色，打造集健康养生、医疗护理、休闲度假、运动娱乐等多种功能于一体的中医药康养小镇。
总体而言，我市特色小镇建设尚处在启动阶段，与其他先进地区相比，仍有不少问题值得关注：一是欠统筹。现阶段我市的特色小镇建设还是各镇（街道）各自为战，存在一定的盲目性，缺乏市域层面的统筹和总体布局，可能会导致小镇定位雷同、重复建设和过剩，造成不必要的资源浪费。二是缺规划。虽然我市现有的特色小镇建设都进行了相关规划编制，但多数仅是博眼球的概念规划，且多以地产化运作思维编制，缺乏因地制宜、别具匠心的理性规划，在特色营造、产业带动等方面缺乏深入研究，易出现“小镇地产化”倾向。三是少配套。特色小镇建设具有投资周期长、回报慢的特征，需要相当长的时间和足够多的资金支撑，如果没有政府配套政策支持必定难以为继。特色小镇建设在国家层面有一定的资金激励政策，无锡市则在土地、资金、金融、人才等方面有配套政策，但我市规划建设的特色小镇并不可能全部进入国家或无锡市的培育建设名单从而获得相关配套政策，因此必须加快我市自有配套政策的出台。
三、几点建议
目前，我市正处于决战决胜高水平全面建成小康社会的关键时期，加快培育特色小镇是新时代切合江阴实际的重大决策，是推进经济转型升级的内在需要，也是区域竞争的客观要求。为此，农工党江阴市委建议市委、市政府在规划建设我市特色小镇时，按照产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“精而美”、制度“活而新”的要求，注重规划引领、加强政策引导、做强特色产业、深挖自然禀赋、彰显人文底蕴，加快培育一批产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美、多种功能融合的特色小镇。
一方面，注重顶层设计，加强规划引领
（一）全市统筹，分类有序推进。从本质上说特色小镇是生长出来的，不是刻意打造出来的，不是任意克隆出来的，更不是所有乡镇都能培育特色小镇的。特色小镇培育必须集全市之力，从市级层面加以统筹和引导，多部门共同参与。要加快编制我市特色小镇建设总体规划，对各乡镇的产业特色、自然禀赋、历史文化等进行综合评估，将基础好、可培育的地区按其自身特色分成产业、科技、文旅、农业等类型，并根据优势大小、功能是否互补等因素，确定建设时序。特色小镇建设总体规划的编制要突出“多规合一”的理念，与国民经济和社会发展规划，市、镇总体规划、土地利用总体规划、“1310工程”等相衔接，增强规划的可操作性，确保规划能落地实施。
（二）挖掘特色，定制一镇一规。“特色”是小镇的灵魂，也是未来小镇品牌输出、持续发展的基础。因此，保持小镇“特色”的鲜明性，是特色小镇规划的首要原则。要立足于本地的特色产业、区位优势和资源优势，量身定做小镇发展规划，做到一镇一规、一镇一面、一镇一景。在规划设计过程中要做到去标准化、去程式化、去地产化，可以邀请文化学者、民俗专家和艺术家介入，要让小镇有情感、有故事、有深度、有吸引力。具体可在以下三方面挖掘：①地域特色。对地域文化进行深度挖掘与衍生形成特色小镇。如我市顾山镇可以充分利用“红豆文化”，以红豆村为阵地、红豆树为核心，以“情满顾山，爱在红豆”为主题，打造顾山相思小镇。②产业特色。通过产业优势形成特色小镇。如我市申港街道有远景能源、浚鑫太阳能、核新太阳能、苏龙光伏等多家新能源企业，未来可以依托这些企业，打造以“风能”、“光伏”为主打产业的“风光小镇”。③生态特色。“山水林田湖”这些自然生态资源也是形成特色小镇的主要元素。如我市南闸街道的泗河—芦岐地区，位于观山、秦望山之间，山体呈环抱之势，又有黄昌河穿境而过，自然生态特色明显，可以利用自然山水和宗教文化等资源打造集自然风光、文化休闲、康养度假于一体的南闸山水风情小镇。
一切无形的特色与概念都要落实到有形的空间中才能看的见、摸的着，所以规划成果必须强调空间塑造，让小镇拥有独特地域风貌、文化底蕴、设计美感和审美内涵的空间环境。
（三）因地制宜，探索“1+N”形态。我市城乡土地开发强度已达40%，建设用地趋于饱和，且各建制镇（街道）发展都较好，各种配套公共服务设施都已建设完成。浙江“非镇非区”的建设模式使特色小镇相对独立，需新增大量配套公共服务设施，导致新增建设用地较多。因此江阴的特色小镇建设不宜完全照搬浙江模式，而应切合江阴实际，注重以建制镇（街道）为依托发展特色小镇，探索“1+N”形态，“1”即镇区，“N”就是若干特色功能组团。特色小镇所需的基础设施、公共服务仍由镇区提供，新增建设主要是建特色功能组团，着重于补短板。新桥特色小镇规划就是典型的在现有建设用地范围内盘活存量作特色，形成了“一中心两组团”的格局。
另一方面，推进制度创新，完善政策配套
特色小镇不仅要有特色的功能、形态、产业，也要有特色的机制和政策作为支撑，才能保障特色小镇的建设和运营。我市应按照市政府2017年12月推出的《关于推进特色小镇培育建设工作的实施意见》，通过制度创新和政策配套，驱动有条件的地区尽快培育特色小镇。
（一）优化土地政策，加强土地供给力度。我市有诸多基础好、潜力大的镇（街道），因现有土地政策的限制，缺少培育特色小镇的建设用地，所以应给予土地政策倾斜。用好土地增量，积极争取并用好省、无锡市关于特色小镇的用地支持政策，对于重点优质特色小镇项目应在新增用地指标上给予适度倾斜，并严格控制新增用地的最低投资额和开工期限，防止借小镇之名投机囤地。盘活土地存量，对于利用现有低效城镇建设用地兴办文化创意、科研、健康养老、工业旅游、众创空间等新业态的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。对于村集体建设用地，可探索通过代建补偿政策盘活，即：适当拆迁村庄作为小镇建设用地，并由小镇投资方代建物业，作为村集体土地出让或出租的补偿，村集体获得代建物业后，再返租给小镇投资方，获取物业租金收益。
（二）细化激励机制，激发各界建设热情。按照政府引导、市场运作的要求，健全完善相关激励政策，鼓励企业、社会组织和市民积极参与特色小镇的投资建设和管理。激励机制要有利于提质增效。对于企业自行开发、就地转换功能用于电子商务、研发设计、文化创意等服务业的，可减免相关税、费。对小镇范围内的企业职工宿舍，在用电、用水价格上参照居民生活标准执行。激励机制要有利于形成特色优势。要充分利用江阴作为集成改革试点的优势，对符合小镇发展的特色产业简化审批程序，让小镇的招商引资和产业落户更加便利。激励政策要有利于全社会建设能动性。鼓励多元形态、多种模式，吸引高端要素集聚，形成竞合发展的局面，加大对先进建设单位、个人的精神和物质奖励。
（三）强化监管机制，防范建设房地产化。政府要对小镇特色产业发展的实际基础、发展前景、参与主体和实施路径等方面进行严格的审查和有效的引导监管，对特色小镇的空间规划、土地资源投放规模和节奏、公共服务配套设施建设要求等出台必要的制度规范。要采取严密审查、实时监控和违规必查的方式，引导市场主体切实培育高端功能和新兴产业，严控简单粗暴的扩展，避免特色小镇建设变质为违背城镇发展规律的“造城运动”。