市无党派知识分子联谊会

近年来，随着人民生活质量的提高和社会文明的不断进步，生活垃圾分类引起了党中央高度重视，2016年12月21日，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调：“普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。”随后，从国务院到各级政府，陆续出台生活垃圾分类的系列方案和实施办法。上半年，国务院办公厅转发国家发改委、住建部《生活垃圾分类制度实施方案》，提出到2020年底，要基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制可推广的生活垃圾分类模式。近日，江苏省发改委和省住建厅联合发布《江苏省生活垃圾分类制度实施办法》，提出在南京、苏州将推进生活垃圾强制分类，要求至2020年，设区市城市建成区生活垃圾分类投放设施覆盖率将达70%以上，其他城市建成区达60%以上；宁苏两地生活垃圾回收利用率达35%以上。在各级政府的推动下，全国各地陆续开展生活垃圾分类探索与实践。江阴市知识分子联谊会结合国内外生活垃圾分类现状和江阴实际，对如何建立完善具有江阴特色的生活垃圾分类工作机制展开了调研。

目前学术界对生活垃圾的涵盖范围和分类情况说法不一。大多数人接受的生活垃圾概念，一般是指在法规上的定义，人们在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物，以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。主要包括居民生活垃圾、集市贸易与商业垃圾、公共场所垃圾、街道清扫垃圾及企事业单位垃圾等。

从分类方法看，生活垃圾一般可分为四大类：可回收垃圾、厨余垃圾、有害垃圾和其它垃圾。

（1）可回收垃圾包括纸类、金属、塑料、玻璃等，通过综合处理回收利用，可以减少污染，节省资源。如每回收1吨废纸可造好纸850公斤，节省木材300公斤，比等量生产减少污染74%；每回收1吨塑料饮料瓶可获得0.7吨二级原料；每回收1吨废钢铁可炼好钢0.9吨，比用矿石冶炼节约成本47%，减少空气污染75%，减少97%的水污染和固体废物。

（2）厨余垃圾包括剩菜、剩饭、骨头、菜根菜叶等食品类废物，经生物技术制成堆肥，每吨可生产0.3吨有机肥料。

（3）有害垃圾包括废电池、废日光灯管、废水银温度计、过期药品等，这些垃圾需要特殊安全处理。

（4）其他垃圾包括除上述几类垃圾之外的砖瓦陶瓷、渣土、卫生间废纸等难以回收的废弃物，采取卫生填埋可有效减少对地下水、地表水、土壤及空气的污染。

一、生活垃圾分类处理现状

（一）国外的先进经验

从欧美等发达国家分类现状看，主要的特点：一是历史悠久、经验丰富。美国从60年代起，就对办公和校园垃圾、园林垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾等分别组织回收利用，一些州政府就采取法律措施强制回收包装废弃物。2007年10月，神奈川县藤泽市开始实施“垃圾处理有料化”，家庭的可燃垃圾、不可燃垃圾以及企业事业单位垃圾均要使用市政府指定的垃圾袋投放。二是标准统一、普及广泛。日本的生活垃圾分类投放一目了然，能回收的垃圾与生活垃圾都分开投放、各放其箱，美国采取大类粗分与部分居民分类相结合的方式，无论是收运单位还是居民都严格执行收运时间。三是法律健全、处罚严厉。新加坡对不按要求投放垃圾者，实行严格惩罚手段——罚款、电视曝光、在马路上义务清扫垃圾。在欧盟的一些村庄里，“随意乱倒垃圾是犯罪，此类行为将记录在案”的告示随处可见。

（二）国内的分类试点情况

一是分类在即、已成共识。当前，全国的垃圾围城现象病毒式蔓延并非危言耸听。中国城市生活垃圾清运量由2508万吨增至17860.18万吨，翻7倍，只用了30年。众所周知，生活垃圾无论填埋还是焚烧，代价都是巨大的。在严峻的垃圾围城现实面前，分类是垃圾资源化、减量化、无害化的长期措施。可以说，生活垃圾分类是当前对付垃圾围城的不二法宝，已成共识。

二是分类试点、百花齐放。从分类模式上看，二分类、三分类、四分类都有，品种、类别都没有统一的标准；从分类处理方法上看，可回收垃圾没有纳入统一管理，不可回收垃圾或填埋或焚烧，厨余垃圾等有机垃圾的综合利用是分类处理的突破口，危险废弃物的综合处理相对欠缺；从运行方式上看，有的政府负责，有的市场化运行等等。

三是垃圾分类、成效甚微。北京早在2000年6月就被确定为首批垃圾分类试点城市，但是直到2009年经历了“垃圾围城”痛击后，才正式将垃圾分类提上政府议程。2010年，推出600个垃圾分类试点小区。2016年，试点小区超过3000个，占全市居住小区半数以上。但根据自然大学自2012年起的调查来看，试点小区内真正做到分类投放的人群不足10%，多数社区被定为试点小区半年至1年后，垃圾分类就难再坚持下去。北京垃圾分类工作理想丰满，现实残酷。北京尚且如此，其他城市的垃圾分类工作可想而知。

（三）江阴的分类探索实践

近年来，江阴市全面开展生活垃圾分类试点工作进展顺利。

一是巩固生活垃圾分类“12345”试点成果。在锦江花园试点小区配备9台餐厨垃圾智能机，惠及734户居民。配备30余名分类指导员，采购3吨餐厨垃圾收集车，将试点单位餐厨垃圾集中收运，规范处理。开展垃圾分类进学校活动，南菁实验学校等举办专题讲座，普及知识1500人次，倡导“垃圾分类从我做起——为爱助力公益活动”等。2017年，江阴启动了20个小区垃圾分类工作。目前通过招标产生的两家企业已经全面开展专业化推进，主要进行垃圾分类知识宣传、配套设施建设、可回收物及有害垃圾回收等工作。

二是有力推进分类终端建设。目前，江阴已经建成投运城区餐厨就地式处理及镇街果蔬类有机垃圾就地式处理站点30个，每天处理有机垃圾150吨，初步形成以规模化、集中式处理为主，以相对集中、就地处理为辅的有机垃圾分类处理体系。另外，江阴焚烧发电厂三期扩建预计于2018年6月建成投运，不可回收垃圾的焚烧处理能力将扩大到2200吨/天。

三是推进垃圾分类示范镇建设。新桥镇制定了垃圾分类 “2020计划”，推行“一袋两类三化四分五上门+六大智慧运行”的分类模式，尝试“大环卫、全覆盖、全回收、全利用”的一体化服务，试点“分类智能生态系统”。目前，该镇垃圾分类工作覆盖了5个小区，服务居民 2400户。同时，澄江街道、长泾镇、新桥镇、月城镇等四镇街，已经开始实施生活垃圾分类行动宣传引导，和鼓励尝试服务外包等分类工作举措。为建立生活垃圾分类长效机制，江阴市制定出台了《推广有机垃圾就地资源化处理的实施意见》《餐厨废弃物管理实施细则》等规范文件，目前正在编制《江阴市生活垃圾分类专项规划》。

二、生活垃圾分类处置存在问题

从江阴试点工作看，尽管生活垃圾分类工作已开始推行，但由于前端“养不成”垃圾分类习惯，中端分类设施供给长期无偿化，后端无匹配的处置能力，加上政策法规、激励机制和约束机制匮乏等原因，分类试点小区市民的参与率和准确投放率普遍不高，加上分类收运和分类处理的不到位，导致垃圾分类试点效果与预想有较大差距，生活垃圾分类工作任重道远。

（一）顶层设计不足

一是法律法规不健全。当前，我国各级政府虽然陆续出台有关实施办法和方案，但保障生活垃圾分类实施的有关法律法规缺乏，甚至缺乏统一的实施标准。日本在“环境立国”发展战略思想指导下，早在1970年就制定了《废弃物处理法》，并经历过多次大规模的修改。德国也在1972年通过了首部《废物避免产生和废物管理法》，对垃圾进行环保有效的处理。反观我们，垃圾分类制度领域还是一片空白。分类制度不明确，处罚措施不到位，垃圾分类只能流于形式，无法真正高质量推行。

二是专业人才储备不足。从垃圾分类而言，无论是顶层设计人才，还是基层管理人员，专业人才的培养和岗位设置，各级政府都没有引起足够重视，往往出现科研专家“空有思路，无力推行”、基层环卫作业人员“低学历、老龄化”等状况。同时，由于对垃圾回收利用资源化不够重视，国内庞大的垃圾分类市场，缺乏专业化的市场化作业单位和大量专业化人才，导致出现“垃圾回收靠拾荒者”的尴尬局面。

（二）分类过程脱节

生活垃圾分类工作包括分类投放、分类收运和分类处理等环节，而每一个环节都是紧密联系，事关分类工作的成败。就江阴来讲，主要问题就是分类过程脱节，主要表现在：

一是分类设施规划缺位。目前，我市环卫基础设施的布点没有规划，大多数垃圾箱、垃圾房都是多年习惯的延续。随着江阴城镇建成区人口的快速增长和群众生活水平的提高，现有环卫基础设施已经严重滞后于经济社会的发展，尤其是前端的规划没有充分考虑市容环境卫生的承载能力。例如，青果路几十家餐馆，但没有垃圾收集房；澄江福地每天产生垃圾70桶，环卫部门见缝插针修建的垃圾房只能解决20桶；大型的商场超市和商业综合体基本没考虑垃圾收集场地。建议规划建设部门，要根据小区、商业用房的人口数、人流密度、商圈需求，科学测算环卫设施数量，合理规划垃圾分类设施分布点位，从前端满足生活垃圾分类需求。

二是收运环节标准缺乏。收运配备和队伍建设问题也是我国垃圾分类的瓶颈所在。首先是收运配备短板，厨余垃圾、有害垃圾、再生资源等生活垃圾的回收，都需要专门配置收运车辆进行分类装运。目前，市区大部分小区里的垃圾桶已分类放置，但收运车却将所有垃圾混装运走，严重影响了生活垃圾的分类处理。另外，在收运队伍建设上，根据调查显示，大部分是由物业委托的收运企业进行操作，而非环卫部门和购买服务的专业作业队伍，收运队伍管理不规范，也降低了垃圾收运环节的效率。

三是处置终端装置缺乏。终端处置设施建设投入巨大，且选址难度高，地方政府对终端处置设施建设及处置技术和管理的投入积极性不高。并且，垃圾收集房和垃圾终端处理设施都面临着“邻避”问题——老百姓的正常生活离不开垃圾处理，但是很多居民却不希望在自己的生活和办公处建造垃圾处理中心。中国每年平均发生十个以上的抗建焚烧厂群体性事件，究其根源还是在于监管不到位，信息不透明，引起的市民不信任。例如，环保监管有名无实，填埋场污水偷排到灌溉田，遭民众举报，这些都是严重的运营管理问题。

（三）分类意识薄弱

一是不了解，参与度低。在江阴的试点小区，已摆放了标有红、蓝、绿、黄四色垃圾分类收集箱，但垃圾箱上的有害、可回收、厨余、其他垃圾的标注，对于老百姓来说显得过于专业。虽然部分小区还标明了垃圾分类图示，但几乎全部民众都是在家已经将垃圾装袋，丢弃时不会再进行分拣，分类习惯的养成根本无法一撮而就。

二是没信心，听之任之。虽然一些社区的居民住户经过宣传教育，树立起环保意识，满怀激情地投入生活垃圾分类行动中，但当他们看到垃圾运输车又把他们精心分类好的垃圾重新搅和到一起运走了，他们的积极性将会受到严重挫伤，且这种影响将是负面的、长期的。

三是不支持，期望值高。生活垃圾分类工作是个长期艰巨的任务，需要几代人共同努力才有可能成功。作为新生事物，广大民众要多点宽容和理解，作为政府主管部门在考核分类工作的时候，尽量多听听专家的意见，横挑鼻子竖挑眼只会挫伤创新的积极性。抱着“迈小步、不停步，每年都有新进步”的态度，才能推动分类工作可持续发展。

三、生活垃圾分类工作建议

（一）建章立制、强制分类

一是完善政策配套。市级层面要按照国家、省市相关文件要求，结合江阴实际，编制全市垃圾分类处理规划，完善垃圾分类工作方案、考核细则等生活垃圾分类规范性政策体系，完成市级层面的顶层设计，以制度规范管理，从政策层面推动生活垃圾分类处理工作。

二是加大执法力度。当前，乱扔、乱倒等破坏环境卫生的违法行为屡禁不止，仅靠环卫部门加大物力、人力，采取机械化作业、加大清扫频次和快速应急保障等“后端补救”措施，成效不明显且疲于应对。建议通过加强前端执法，加大处罚力度，以加强“前端管理”着手，以“疏”代“堵”，逐步养成市民遵纪守法和垃圾分类的意识。

（二）强化领导、完善机制

垃圾分类是一项系统工程。从操作上看，分类收集、分类运输、分类处理等每一个环节都有严格的要求；从运行管理上看，政府统一部署、各部门协同配合、市场化运作和全民参与等方方面面都要多管齐下、齐头并进。建议参照金华垃圾分类模式，由市政府牵头成立一个全市垃圾分类管理办公室，统筹管理城区垃圾分类，指导各镇街开展辖区垃圾分类。着手建立两支队伍，一支是专业的垃圾分类指导员队伍，一支是广泛的垃圾分类志愿者队伍，通过系统培训，分别开展垃圾分类业务指导、宣传教育等工作，逐步建立覆盖全市的垃圾分类工作体系。同时，可将“拾荒者”规范管理，严禁他们进入小区乱翻垃圾箱的同时，也可将他们统一收编管理，在加强生活垃圾分类工作的同时也能减少社会安全隐患。此外，在“12345”分类试点基础上，采用各种方式引进社会资金和专业化团队，以市场化的手段按照计划推进全市住宅小区分类试点工作，以有力措施积极推进机关事业单位、大型企业生活垃圾强制分类，带动市民加入到生活垃圾分类的行列中来。

（三）完善终端、优化流程

垃圾分类成功的做法，应让每类垃圾都能得到妥善处置。目前，我市循环经济产业园完成规划以来，园区内仅有生活垃圾焚烧发电厂一期二期投运，三期扩建正在进行，而可回收垃圾分拣中心、大件垃圾、一般工业固废液废、危险废物集中处理，餐厨垃圾、病死畜禽粪便及污泥等固体废物的无害化、资源化处理仍没有落实妥善的处置方案和场所，尽快启动建设上述项目迫在眉睫。垃圾分类处置终端的建设，直接关系垃圾分类工作的成效。因此，要加快秦望山产业园建设，继续优化园区各功能地块布局，对条件已成熟区块要尽早推动项目落地，对目前我市迫切需要的危险废物焚烧填埋处置、污泥污水处置、餐厨垃圾综合处置等项目要优先安排，确保各类垃圾得到有效、安全处置。

（四）创新模式，智能分类

2016年7月，“互联网+垃圾分类”的智慧垃圾分类模式正式落地朝阳区首个试点区域——劲松中社区，12万户居民开始实行垃圾分类刷卡积分制度。垃圾桶有了专属的身份卡，工作人员可以随时查看垃圾流向，掌握资源回收量，进行有效的溯源管理。区域内20辆收运车装上了伏泰车载一体机，实时采集车辆位置、作业里程、收运桶数和收运量，结合垃圾桶产生量、收运频率、地理位置和历史状况等，系统会给出收运路线建议，帮助驾驶员在最短时间和最短路程内将垃圾收集到位。居民刷卡记录回收行为，通过积分的累积，兑换大米、卷纸、香皂等生活用品，有借有还的方式极大增强了居民的参与热情。目前，苏州市也已建立“苏州市生活垃圾分类网”，相信这种新型的管理模式能够缩短处理时间，优化运输配置，提升民众参与度。

（五）强化宣传、全民参与

一是宣传目的本质化。垃圾分类宣教工作要落到实处，触及居民内心痛点才见实效。为什么《穹顶之下》会引起讨论热潮和广泛共鸣？因为在雾霾面前，我们每个人都深受其害，很容易就在片中看到自己。对于垃圾分类，很多人以为垃圾分类仅仅是为了资源回收，不知源头减量、分类处理才是重点。要引导市民从自身家庭做起，加强教育监督，养成分类习惯，减少垃圾出门。二是宣传手段多样化，告别简单的布告栏、宣传语，通过公益广告、分类游戏、讲座活动，让垃圾分类的危机意识、参与意识真正浸润到居民心中。三是宣教受众低龄化，垃圾分类可以走进校园，写入教科书，从娃娃抓起，采用各种方式引导参与分类，让我们的下一代更早地培养起垃圾分类的意识。