市政协教文卫体委员会
学前教育阶段是儿童发展的关键期。随着经济社会的快速发展和教育改革的不断深化，人民群众对学前教育的资源需求越来越大，质量要求越来越高，社会各界对学前教育的发展高度关注。市政协教文卫体委组织委员分析了目前我市学前教育存在的“短板”，并学习借鉴张家港、昆山、溧阳、慈溪、余姚等地的先进做法和经验，一致认为要进一步深化认识，通过科学规划布点、吸引社会资本多元投入、完善激励政策等措施，合力同心，突破短板，助推我市学前教育走出困境。
一、考察感受
2017年5月16—20日，市政协学前教育调研组考察学习了张家港、昆山、慈溪、余姚、溧阳的学前教育，5月24—26日在周庄镇、澄江街道召集了十个镇（街）的主管部门负责人、中心园长和部分分管领导、分园园长座谈会。7月3日调研组又与市教育局进行了对口协商会，通过考察、调研、协商，受到很大震撼。
（一）政府重视，学前教育发展方向十分明确
这次，学习考察的张家港、昆山、慈溪、余姚、溧阳等市委市政府都十分重视学前教育，分别出台了《关于进一步加快学前教育改革发展的实施意见》《学前教育三年行动计划（昆山）》《学前教育五年行动计划项目书（昆山）》 《普惠性幼儿园认定管理办法（昆山）》《教育基础设施建设统筹专项资金管理办法（昆山、慈溪）》《关于普惠性民办幼儿园教职工配备标准》（自聘老师登记、普性民办园复查）等一系列指导性、政策性文件。慈溪市提出了“以公办幼儿园为主导，普惠性民办幼儿园为主体，高端民办园为补充”的学前教育发展格局；按3︰6︰1原则设立各类幼儿园。昆山确立了“个人与企业自筹资金办园，开发商建设配套幼儿园，个人与企业自筹资金、政府定学区办学，政府前期建设、个人企业投资设施共建民园”四种模式，确立了“十三五”期间以公建民营为主体的发展模式。张家港制订了以政府办园为主、公益普惠为主、省优质园为主、公共财政投入为主、公办教师为主的办学体制，“十三五”提出了“以公办园为主体，构建以政府投入为主，教育行政部门为主管，多渠道投入、多体制办园”的学前教育公共服务体系。
（二）思想解放，因地制宜创新思路
这次学习考察的五个市，给我们留下印象十分深刻的还有：一是深刻研究城镇化发展规律。当城市建设中老城区低密度房子拆迁改造成高楼建筑后，适时加大幼儿园密度和容量，在新建小区中硬性规定配套幼儿园都做得十分到位，真正体现了“同步规划、同步设计、同步建设、同步验收”，教育主管部门参与全过程不缺位。二是未雨绸缪，主动应对二孩政策效应。昆山市出台了《关于进一步规范住宅区配套幼儿园、中小学规划、建设和管理的若干意见》，2015、2016年学前教育经费投入分别为53.21亿元和68.41亿元，占比达13.9%和17.8%。“十二五”期间，改扩建幼儿园49所，2016年中就新建幼儿园8个，扩建1个，新增学位3690个。三是疏堵结合，多元投入创新路。针对面广量大的民办幼托机构，面对日益困难的市镇财政融资渠道，应对广大市民多元入园的不同需求，他们走出计划经济老框框的束缚，先疏后堵。昆山市出台了《民办学前教育专项资金使用管理办法》，设立1000万专项扶持基金，支持普惠性、规范化、优质化民办幼儿园。该市还出台了《关于开展无证幼儿园清理整顿工作的意见》《昆山市学前儿童看护点建设实施意见》，提出“规范一批，建设一批，取缔一批”的原则，在3年内全面清零无证幼儿园。慈溪市全市233所幼儿园，其中民办园达204所，在园幼儿38541人，分别占91%和78%；该市获宁波市政府“学前教育3年行动计划实施先进县市”称号。余姚市210所幼儿园中，公办园23所占11%，民办园181所占89%，公办园招生占20%，省等级园169所。民办园无论从数量还是质量上都占据了大半江山。
（三）敢于担当，政策灵活激励力度大
五个市的自然禀赋、经济条件差异都很大，但他们都能从实际出发，因地制策，找到了一条管用能解决问题的好路子，而且各地都根据各市（县）实际制订了具体的政策措施，大力度推进学前教育走在了各自省市的前列。一是投入大、奖励大。张家港投入500万以上举办民办幼儿园的，按投入额20%予以奖励；昆山市“十二五”期间对新建公办园以2500元/m2予以奖励，共奖励3.65亿元；慈溪市2014—2016年间，用于普惠性民办园奖励分别为5942万、5982万和6391万元。二是升档奖励大。昆山市对获得省优质园奖50万，苏州市优质园奖30万；张家港市对获省优质园奖20万，获苏州市优质园奖10万元；慈溪市创省一二三级优质园分别奖8万、6万和5万元。三是扶持民办内涵发展力度大。1、财政出资稳定师资队伍。慈溪市2011年始，实施非在编幼儿教师待遇保障工程，列入政府实事，按社会平均工资水平，确定非在编持证教师收入水平，并与职称挂钩。确定基数为43309元，按持证1倍、初级1.3、中级1.4、高级1.5倍递增，持单证政府补贴45%，持双证政府补贴55%，资金由财政直拨镇（街）教育办教师工资卡上。2、派驻公办教师。昆山、余姚、慈溪等市都向民办园园长支管、教师支教、保安公派；派驻教师70%报酬由财政负担，30%报酬由幼儿园考核发放。3、增加公办教师编制幅度大。余姚每年新招幼儿公办教师40名，张家港每年新招额23—25%为幼儿园教师。四是生均经费拨付足。昆山市从2013年开始，生均经费按1200元/生年，以150元/生/年幅度递增，去年已达1950元；张家港生均经费1000元/生/年。五是重视优质资源扩张。昆山市实行优质园+薄弱园、优质园+民办园，建立学前教育共同体，学前教育特色联盟，实施项目园示范，组建了15对课程游戏化示范园；张家港实施“联盟管理”全覆盖，有省幼儿园课程游戏化项目园4所，美丽校园建设示范点16个，文化建设示范园10所，课程建设示范园9所。
二、我市学前教育与周边县市的差距
（一）规划先天不足，城市与社会事业发展未能同步
我市“十一五”“十二五”期间是城市骨架拉开、新老城市建拆全面推开，敔山湾地区、五馆一中心、老城区、芙蓉大道两侧地区、澄西地区相继铺展开城市建设的集中期，也应该是教育资源，包括学前教育资源顺应城市化发展趋势的又一布局良机。但由于各方面的原因，造成了目前“二多二少一大”的困境，即：高楼多了园变少了，人口多了园变少了，城市大了园也变得庞大了。乡镇也是如此，由于2003年前后镇村撤并浪潮兴起，绝大部分乡镇完全撤并了村级幼儿园，所有孩子均涌入镇街中心园。我们考察的昆山、余姚、慈溪人口均在200万（含外来人口）左右，幼儿总数在4万—5万之间（我市为4.3万人），但幼儿园总数余姚为210所，慈溪为233所，昆山为128所。而我市仅为99所（含民办28所），且我市28所民办园根本无法与上述县市民办园相提并论。比较突出的像城市客厅地区近2平方公里内没有一所小学，没有一所幼儿园；芙蓉大道南侧地区虽然新建了阳光假日幼儿园、要塞中心园华都分院，但仍不能满足需要。随着城市开发渐趋建成，已无余量土地重新布局新的幼儿园，我市其他新建小区特别是商业小区大多未规划新建幼儿园。规划上未重视增加学前教育公共资源的供需矛盾正在日益凸现。
（二）资源供应不足，影响我市学前教育优质化和现代化水平
近五年来，我市学前教育投入改扩建园所32所，财政投资总额4.8亿元，同期新增园所仅为昆山的65%；学前教育经费占比仅为9.12%，几乎是昆山的一半。学前教育资源供应不足，引起种种问题：一是班额加大。绝大部分幼儿园已超省规定的小班30人、中班35人、大班40人标准，像月城中心园，2002年为12班，至2016年已扩至18班，且已严重超额，大班已达46人，中班43人，小班39人。全市幼儿园小班已达40人的占50%以上。二是功能设施让位。很多的幼儿园为满足扩班需要，将功能厅改建成教室，改建成午睡室，对“幼儿园应当以游戏为基本活动形式”（国家《幼儿园管理条例》第十六条）的新要求形成冲击。三是新市民子女入园难上加难，进一步诱发无证办园。去年始，全市绝大部分公办园不再招新市民子女入园，祝塘、云亭等地2015年始已不招收新市民子女入园，公办园资源不足，规范化民办园又多年未能培育，催生了许多无证园点的设立，无证办园的势头出现加剧倾向。如：月城镇2014年无证幼托点4个，2016年增加到6个，璜土镇无证幼托机构已达18家，新城东无证幼托机构24家、容纳幼儿1972人，周庄13家。无论公办园还是民办园，无证园安全隐患都呈上升趋势。四是幼儿园超大规模难于管理。由于资源不足，布点不均，就只能对有余量的公办幼儿园反复改扩建，以吸纳附近更多常住的居民子女，形成超大规模。如西郊中心园，施教区范围32.5平方公里，常住人口12.5万人，现该园开设42班，1500在园幼儿；按省标每万人配套1所幼儿园已超6—7倍，按2016年国标每园360人规模也超标4倍。该园不仅将所有功能室全部改作教室，甚至连第3层违章搭建轻钢房也用作教室使用。幼儿园是必须家长接送的特殊单位，无限膨大的幼儿园又引发周边交通阻塞。
不仅如此，“单独二孩”政策引发的第一拨入园潮今年秋季来临，初步统计，全市户籍幼儿入园新增746名，明年秋季将比今年秋季再增505名户籍幼儿。我市本已严重的“入园难”将面临雪上加霜。
（三）资源供应不足，引发管理难、隐患多
1、合格园所资源供应不足，引发个人无序办园。由于公办园规划建设滞后，对民办园长期以来缺乏扶持政策，而幼托需求刚性化，势必引发大量个人无证办园，严重影响学前教育健康发展。据统计，全市目前拥有78所无证幼儿园，20所无证看护所（点），接纳幼儿12000余名，111所0—3岁托儿所（点）招收幼儿4700余名；两者合计近17000名幼儿在无证所点入园。座谈中，基层一线的同志反映，绝大多数无证园所均为民房、工业用房改建，园所房屋内部消防和设施均不达标，存在严重安全隐患，无论从均等教育、社会公平正义还是生命安全的角度均与我市“百强县市之首”“文明城市”称号殊不相称。
2、公办园人满为患，优质资源不断稀释。全市41所独立建制公办园中，最少14班，最多78班（周庄），普遍超国标6—12班标准。2017年3月省教育厅对省优质园复查中，对我市已通过的省优质园中，20所面临暂缓通过，2所延期复审，2所待降级，情势非常严峻，这对我市本就不足70%的省优质园（慈溪、余姚公民办园为2︰8，但省优质园率都已超80%）无疑是沉重打击。
3、人力资源供应不足，队伍不稳，安全风险加大。一是保教人员严重不足，公办园师生比为1︰11.1，大大低于国标1︰7—1︰9的标准，且还有51名无证教师顶岗；民办园师生比为1︰11.2，教师持证率为40%。二是管理人员不足。绝大多数公办园园长、管理人员、会计、保健教师为兼职教师，但公办园独立建制后与小学一样扩大了许多社会性事务工作。如周庄实验幼儿园78班，仅有一套管理班子，3个任命的管理员，管理压力甚大。三是师资队伍不稳定。由于幼儿园公办教师编制不足，其教师主体主要为顶编聘任教师（约占23.4%），全市每年仅30名教师有希望第二次招考进入公办事业编制，因此顶编人员上升通道狭窄，收入待遇低。近年来编外教师辞职现象逐年增多，同工不能同酬，心理负担日益严重，影响这一群体工作积极性，而民办园教师持证率、专业合格率更低，流动性更大，民办园保教人员严重不足，造成幼儿游戏活动看护不到位，安全事故时有发生，家长投诉量居高不下。
三、原因简析
一是学前教育现代化发展战略严重滞后城市化。主要表现在我市城市化进程中，对学前教育的定位认识不够深，没有做到学前教育现代化与城市化“四同步”，即“同规划、同设计、同建设、同交付”，以致造成学前教育在城市化进程中的严重缺位。由于规划上的缺失，致使供需矛盾加剧，有些已经开发成熟的区域这一矛盾已难以改变，或许要下更大决心，花更大成本，才能扭转这一困境。
二是学前教育政策扶持力度不够。纵观张家港、昆山、慈溪、余姚等地方，学前教育与城市化，学前教育与人口出生高峰（六十年代初期我国人口出生第二次高峰的第三代恰好在“十三五”期间凸现）之间关系解决得好的地方，他们都在“十二五”期间深刻认识这一矛盾，做到了未雨绸缪，出台了一系列政策。政府（市镇街两级）、社会资本都引入学前教育投入，大规模扩大园所数量，合理园所布局，多元投入，提升优质化水平，扶持民办园发展，充实教师队伍，引入高档幼儿园资源，满足不同需求，科学应对了城市化和人口高峰浪潮的重叠，掌握了主动，获得了社会认同，提高了人民的获得感、认同感、幸福感，促进了城市文明和社会和谐。
四、几点建议
首先，深刻认识学前教育在国民教育中的基础地位。不能让我市的孩子输在起跑线上，要成为全市共识。在2017年全国两会上有不少代表、委员议案、提案中建议“经济发达地区要率先把学前教育列入义务段教育”是一个敏感信号，我们要深刻研究教育自身发展规律、城市化发展规律、教师成长规律以及人口发展规律，痛下决心，补上学前教育这一短板。这既是全市各级政府的职责所在，更是广大百姓的深刻期盼，也是无锡市委对我市加快固长补短的殷切希望。仅靠教育局一部门之力无法解决这一历史积弊，殷切期望市级层面建立高效的领导机构协调解决这一难题。
其次，修订规划，科学合理研究布点布局。针对我市城市建设与城乡一体化推进的深度与广度，建议市政府召开教育、规划、发改、财政、国土、住建、人社、镇（街）、社区和行政规模较大村（主要是三村合并以上的）负责人座谈会，实地走访幼儿园，对全市幼儿园、幼托所听取各界意见建议，重新修订规划，科学布局布点，加紧控制现有空余地块，控制拟规划范围内现有厂房和公共设施用房，对照省标、国标布点布局，扩大总量，增加供给。
第三，因地制宜，解放思想促多元投入。借鉴昆山、慈溪、余姚、张家港等地先进经验，在政府财政负担日益加重、融资平台极其缺乏的情况下，对社会资本进入学前教育，宜采取“四个一批”的做法，即：对通过改扩建达到省标的民办幼儿园，验收发证承认合法身份，完善承认一批；对亟待设点区域的剩量土地，公共设施用房（包括厂房、学校）就地建、扩、改并举解决一批；对需设立幼儿园分园或办学点的行政规模大的村重新布点一批；以解决老百姓风雨兼程接送难问题。同时广泛联系新加坡、港澳、上海、苏州等外国外地优质办学机构，通过筛选引进一批高端幼儿园，满足不同人群入园需求。重新确立我市“立足公建公办，鼓励公建民办，发展民建民办”等多种格局并存的发展导向。
第四，完善政策，敢于担当促良性发展。建议市委、市政府站在全省领先、苏南一流的角度重新审视并研究相关政策，激励全市上下重视学前教育的良性发展：（一）设立学前教育投入奖励资金。对镇（街）、村、社区、企业和社会个人投入学前教育并验收合格的，按投入额的20—30%予以以奖代补；或者以新增学位数（按省标班额数）予以奖励；（二）升档奖励。对获得省优质园和无锡市优质园的公办、民办幼儿园，一次性奖励50—30万元；（三）提高师资配置水平。（1）对合格民办园派驻管理园长、公办教师，其工资收入主要由财政负担（原单位承担），部分由所在园考核发放。（2）公办幼儿园按国标1︰7—1︰9的师生比，配齐配足保教人员，确保幼儿一日活动正常开展和学生安全。同时，扩大顶编教师上升通道，全市目前幼儿园在编教师（事业）仅为857名，编外用工967名，按省标1︰16在编教师之规定应为2688人，缺口巨大，建议每年增拨不低于30%名额用于编外用工招考进入事业编制，连续3年优秀的，年龄从目前的35岁放宽至40岁。（3）顶编教师与在编事业教师向同工同酬逐步过渡。（4）调整持证教师拨款比例，持单证、持双证教师应有区别拨款。（5）政府购买服务。对合格民办园和引进的高端民办园，承担普惠职能，吸收施教区幼儿的，政府按公办同等园划拨生均经费，同时负担按师生比确定的保教员全年收入部分；（四）尽快调整公办幼儿园收费标准。建议今冬明春召开听证会，按无锡文件中的标准调整我市公办园保育教育费收费标准，以减轻市、镇（街）财政压力，并推动民办园提高收费标准，增加办园经费，改善办园条件。